在目前国家的财税体制下，土地出让收益是城市政府的第二财政来源，普遍占到城市政府收入的30%-60%，即便是广州这样有经济实力的城市，其土地收益也要占到政府可支配财力的10%-15%

    “土地出让收益绝不能成为市长的‘零花钱’”，国土资源部政策法规司司长的话至少有两层含义：一是表明了政府严格管理土地出让收益的决心，二是说明确实有些土地出让收益成为市长的“零花钱”。当然，这里的“零花钱”仅仅是一个比喻，指的是市长无须其他手续就可以直接动用的预算外资金。那么，市长到底有多少“零花钱”？

    这是一个很难回答的问题。因为市长级别有很大差异，即使是同一级别的市长，由于所任职的地区不同，他们所掌握的“零花钱”也相差甚远。但是有一点是无疑的：市长们所掌握的“零花钱”绝非小数。在目前国家的财税体制下，土地出让收益是城市政府的第二财政来源，普遍占到城市政府收入的30%-60%，即便是广州这样有经济实力的城市，其土地收益也要占到政府可支配财力的10%-15%。因此，土地出让收益的总额是惊人的。尽管土地出让收益不可能都成为市长的“零花钱”，但是即使只有1%也是一笔庞大的资金！这还不包括通过其他渠道进入市长掌握的“零花钱”。

    不管是土地出让收益，还是其他渠道的资金，从本质上说，市长掌握的“零花钱”都取之于公众。任何取之于公众的资金，都必须纳入公众的监督之下，以真正实现为纳税人服务的宗旨，这也正是民主财政的真谛。基于民主财政的实质，必然实行“公共预算”，就是用民主、公开、科学的方式掌管这个钱袋子。公共预算至少具有两方面的作用：一是民众可以依法了解和掌握国家财政收支状况，管理和监督财政收支活动；二是依法有效管理和监督政府权力。

    但是，市长掌握的“零花钱”却脱离了“公共预算”的约束。这些资金在被市长掌握的时候缺乏透明的程序，在市长支出时又没有足够的监督，有的甚至连人大也不知其详。其结果必然是市长掌握的“零花钱”不能够严格按财政制度规定支出，而是表现出很大的随意性，其绩效固然可疑，能否真正实现为纳税人服务的宗旨更是难以衡量。当然，即使在西方国家，市长手中也掌握一些机动资金以应对紧急情况。但是，这些机动资金都置于议会和公众的监督之下，来源清晰、去向透明，没有也不可能成为市长的“零花钱”。

    因此，市长的“零花钱”不是不可以有，但是必须纳入公众的监督之下。否则，就不能实行真正的“公共预算”，也不可能解决个别部门和官员乱花钱的问题，无从提高财政资金使用效益，更谈不上以真正实现为纳税人服务的宗旨。总之，任何取之于公众的资金，都必须接受监督，有效地用之于提供公共物品和公共服务，以满足人民大众不可缺少的公共需要。确保民主财政这一本质的实现，既有赖于构建一整套民主化、科学化的收支决策机制和财政资金运行机制，也有赖于建立起一套强有力的监督机制。