新华视点：是“依法行政”还是“乱作为”？

    －－深圳强拆“海上皇宫”引发行政诉讼一案追踪

    新华网深圳７月６日电(“新华视点”记者　王攀、吴涛)被当地政府认定为违法建筑、遭遇强制拆除的深圳“海上皇宫”所有权人日前向法院提起行政诉讼，要求深圳龙岗区农林渔业局（海洋局）撤销此前做出的撤销“海上皇宫”相关许可的决定，并索赔３０００万元。

    新华社“新华视点”专栏多次报道“海上皇宫”被认定为违法建筑并且强拆一案；如今违法企业状告当地政府“乱作为”，本专栏予以高度关注。

    连发六道禁令，难道是“乱作为”？

    “海上皇宫”所有权人郭奎章称，他所兴建的海上浮岛（即“海上皇宫”）面积近万平方米，既不属于渔排，也不属于海上钻井平台，国家法规对此没有具体规范，“法无禁止即自由”，他做了也不违法；而对于当地政府来说则不然，“法无规定不可为”，既然没有法律规范，你怎么可以随意下达禁令？这是行政“乱作为”。

    华南理工大学船舶与海洋工程研究所海洋工程专家吴家鸣认为，我国目前对“渔排”和“海上平台”两类建筑物有比较完善的管理法规，但“海上皇宫”既非渔排，也不属于海上试验室、海上钻井一类海上平台，“应当如何管理，对涉及海洋海域使用管理的各部门而言，实际上是一个新课题。”

    长期从事海上浮岛研究的中海油海洋工程师古维国指出，迄今为止，国外也没有关于超大型海上浮岛一类建筑物的建设规范与规程。在海洋工程专家看来，大型海上建筑物是一种有价值的科研项目，而在评估管理以及法律规范方面，仍然是个空白。

  由于“无法可依”，“海上皇宫”在规划、设计、建造和施工过程中遇到了很多困难。深圳市海洋局在接受记者采访时表示，从２００５年９月到２０１０年初，深圳市和龙岗区两级相关执法部门先后６次作出《责令停止海洋违法行为通知书》等相关文书，责令停止违法占用海域的行为、恢复海域原状，累计罚款超过５０万元。

    郭奎章介绍说，２００３年他就开始给省市两级海洋局打报告，想做成海上浮岛酒店。“当时有关部门给了我们回复，说概念很好，想法很有创意，但怎么审批，没有相关的法律依据，找不到合适的依据。在相关法律条件许可的情况下，可以考虑办证。我们经常是打了报告上去，几个月下来都没有任何部门给予明确答复，最终等来的是多部门的各级检查和处罚。可以说是‘办证无门’。”

    ２００９年２月“海上皇宫”再次收到拆除令和罚单时，郭奎章越过深圳市，直接向广东省海洋局打报告，请求“解决一直以来长期困扰企业的无证用海状况”。时任广东省海洋与渔业局局局长李珠江批示：“此事可按‘先行先试’的原则管理。一是指示龙岗大队撤案。二是指示深圳市局发临时海域证。”

    郭奎章等了四个月，没有等到深圳市区两级相关部门的行动，再次向广东省海洋局报告。李珠江再次指示按原意见办理。郭奎章这次等来的是深圳市海洋局的批复：按照《海域使用法》等法律法规的规定，“海上皇宫”需要“经过海洋行政主管部门预审同意后再完成海域使用论证，合格后方可发放海域使用证。”

    然而，郭奎章没有得到政府方面的任何指引，也不知如何取得“行政主管部门预审同意”，何时能够“完成论证”，以及如何获得“海域使用证”？

许可发了又收，信号忽明忽暗

    郭奎章说，２００５年以来，“海上皇宫”屡屡受罚，但企业之所以敢于屡屡“闯红灯”，一个重要原因就是行政主管部门不时打开忽明忽暗的“绿灯”。他说：“如果没有相关部门的批复、同意或者支持，我们肯定弄不成这么大规模。”

    ２００７年，深圳市龙岗区农林渔业局以报告批复方式，原则同意深圳市海上精英娱乐有限公司注册经营“海上休闲渔业项目”；２０１０年７月１５日，龙岗区农林渔业局再次以文件批复的形式，原则同意“海上皇宫”继续经营“休闲渔业”。

    深圳市海洋局接受记者采访时表示，批复只是“针对注册深圳市海上精英娱乐有限公司本身而言，并不代表同意对具体项目开发的许可”，具体经营项目需另行申请。

    “按照我国工商管理法规，批准的经营项目范围本来就是企业在实际工作中开展的经营内容，在企业看来，这就是政府部门的放行决定。”郭奎章代理律师汪腾锋说。

    “行政乱作为”是引发行政诉讼案的直接原因。汪腾锋说，２０１０年１２月２２日，龙岗区农林渔业局第三次为深圳海上皇宫开“绿灯”。该局以“海上皇宫”完成“改造验收”为由，为其发放了《养殖登记证》，并批文同意其经营休闲垂钓。拿到了这两份救命的行政许可，郭奎章以为总算可以合法生存了。然而，２０１１年３月１日，龙岗区农林渔业局又连下三道通知，以“行政纠错”为名，撤回了所有许可，并且立即动手对“海上皇宫”实施强拆。

    深圳市海洋局认为，龙岗区农林渔业局相关行政许可是“擅自发放”。根据现有的渔业管理法规，没有“养殖登记证”和“休闲垂钓”行政许可事项，发放这两个证件从法律层面来讲都是没有依据的。也就是说，龙岗区渔业局“自创”了两张许可证发给企业。

 “海上皇宫”算不算新生事物？

    眼下，“海上皇宫”表面设施已被强制拆除，庞大的海上浮岛仍漂在深圳东山湾。由于环保和技术难题，该建筑物拆除行动已中止。古维国说，浮岛材料不能降解。如运回岸上，会占据巨大的土地空间，且成本高昂。如在海中分解，有可能四处飘散，对船舶、港口和海域安全造成重大威胁。

    中山大学法学院副教授毛玮认为，随着我国的改革开放，新事物不断涌现，这也对政府依法行政提出了更高的要求。“无法可依并不意味着不能探索海上建筑工程，对于新生事物而言，不能采用‘一禁了之’的态度。”

    古维国指出，对新的建筑工程探索方案，主管部门应首先针对企业报备计划进行相应的安全、环保、建设等论证。如果在论证的基础上发现存在明显缺陷或者隐患，应当不予许可或予以取缔；如果项目论证可行，就应当形成指导性文件并向社会公布，在全社会监督下允许创新行为实施。

    广东省政协委员、律师刘涛说，“海上皇宫”一案是人们最不愿看到的“双输”结局，造成如此严重的后果，企业有很大责任，但政府部门在接到企业相关申请后，既没有真正依法禁止，也没积极帮助法律空白区域的创新探索寻找合理出路。“对于新生事物而言，这种做法无异于构成了一个表面上依法办事、实际上让企业无路可走的‘陷阱’。”

　这座坐落于深圳市南澳东山湾海域、漂浮在海面上的别墅，耗资接近亿元，整个建筑约有7000平方 海上皇宫全景米，有花园、游泳池、跑马场，还有豪华游艇，主人卧室里铺有真正的北极熊皮毛，被外界俗称为“海上皇宫”。

　　2003年兴建，2005年被政府相关部门认定为违法建筑，但一直屹立不倒，照常运转。经过媒体报道后，“海上皇宫”事件引发广泛关注。2010年1月，广东省海洋与渔业局成立调查组对案件进行了全面调查，认定“海上皇宫”构筑物非法占用海域事实清楚，证据确凿。

对当地渔民而言，那里俨然成了一处“旅游景点”。然而，和一般的旅游景点不同的是，“海上皇宫”虽然名声在外，登上它却并非易事。

　　记者决定租下一艘快艇到其附近先转转，开快艇的是当地渔民发仔(化名)。在东山湾的一角，一座东南亚风格的豪华“宫殿”逐渐映入眼帘：先是一片栅栏围起来的场地，细细看去，原来里边竟然养着几匹马，再转过去则是另一番天地：一栋欧式别墅，前边绿树相映、雕花精美，门前有两头石雕大象，而就在不远处还有一个几十平方米的游泳池……顺着发仔的指引，记者才发现，原来这座硕大的建筑竟然被无数根绳索固定在岸边的岩石上。这栋别墅分明建在海上，而且可以根据需要在海上漂浮。在发仔眼里，“海上皇宫”厉害的还不止这些，还有拼接和组装功能也很强大，“海上皇宫”事实上是由几块组成的。但当记者要求“登陆”一探究竟时，发仔却马上面露难色，“那是私人会所，不是一般人能进去的。”他说，只有在周末或者节假日，这里才会热闹起来。除了模特表演，有时候这里还有时装秀，有时候还会燃放烟花。

去年5月被深圳农业和渔业局（海洋局）等部门认定为违法建筑后，面积近3000平方米的 “海上皇宫”被一分为三。近日深圳媒体又爆出，改头换面后，“海上皇宫”打着休闲渔业的招牌重新开张经营，并规定场所不能用于私人集会，必须对外开放。据慕名前来的游客称，在上面吃住一天的花销高达500美元。

　　往里面走，可通往主人邀约朋友聚会狂欢的酒吧，在露台一侧，面朝大海。天花板上挂着逼真的鹿头，吧台、座椅、乐器、骰子，陈设仿佛老西部片里的场景。主人卧室里铺着北极熊皮毛地毯，书架前排摆放着在各种公私场合的合影，仔细看这些图片，竟有不少熟悉的公众人物：洪金宝、王石、杨澜、陈鲁豫、窦文涛……房间落地玻璃窗外，木制的露台伸出去便是大海。就连在谷歌地图上，都可以清楚地搜寻到这座“海上皇宫”的准确位置。

一位当地渔民告诉记者：“以前听说价值三千万，现在，据说要接近上亿才能下来!”还有渔民称，“海上皇宫”每年的维护费用就不是一笔小数，“来一次台风，吹烂很多东西，修复至少几十万。”但就是这样一座造价和维护均不菲的“海上皇宫”，网友在惊叹于其奢华的同时，也发出疑问：“为什么私人能随随便便在海上建房子?”“有没有合法手续?”
　“海上皇宫”虽然浮在海面上，但非常稳固，潮涨它也涨，潮落它也落，走在上面全然不觉晃动。据曾参 海上皇宫与修缮的工人老张透露，“海上皇宫”是从2003年开始陆续建起来的，由四块巨大的渔排组成，约有3000多平方米。别墅周边的缆绳都是进口的，每根缆绳中部有1000公斤重的铁锚，整个别墅由39个铁锚固定。为了保证别墅能漂浮在水面上，其底部由3000多个泡沫垫子托起。据估算，仅垫子一项就要花费120多万元。据其主人介绍，他在上面投入了近亿元。
　东南亚的雅致园林，大门口矗着一座大象雕塑，一层中间挑高大厅里摆着欧式沙发，迎面放着两具武士的战刀和盔甲，背面墙上挂有一件蒙古王爷的王袍;另一侧，是一些道教主题的壁挂，和中国传统的饰品。往内里走，可通往主人邀约朋友聚会狂欢的酒吧，在露台一侧，面朝大海。天花板上挂着逼真的鹿头，吧台、座椅、乐器、骰子，陈设仿佛老西部片里的场景。

　　“海上皇宫”是座漂浮在海上的别墅，自然少不了庭院深深，东南亚式的雅致园林掩映下，4个篮球场大小的庭院里摆放着台球桌，供人娱乐。